As lacunas na lei e os gargalos para a redução das bilionárias renúncias tributárias

A lei complementar (LC) 224, aprovada no fim de 2025, deu um comando não só para reduzir essa “despesa” fiscal em 10%, mas também para que sejam reforçados mecanismos de avaliação e acompanhamento desses benefícios. Mas o processo ainda não ganhou tração e está longe de fazer ao frente ao desafio de reduzir significativamente os mais de R$ 600 bilhões de renúncias tributárias – montante projetado no orçamento de 2026.

Nessa terça-feira, o Ministério da Fazenda vai apresentar uma análise mais detalhada das renúncias tributárias, a partir dos dados da Declaração de Benefícios Tributários (Dirbi), criada em 2024 e que mostra o volume de renúncias a partir dos dados fornecidos pelas próprias empresas beneficiárias. O movimento ainda não é avaliação propriamente dita, mas já é um passo ao dar um olhar mais sócio-econômico para esses dados, a partir de números de empregos por exemplo nos setores beneficiados. E também dá um passo na direção tanto do que preconiza a nova legislação como do que cobra o TCU.

Um estudo feito pelo recém-criado Laboratório de Gastos Tributários (GT Lab), do FGV Ibre, aponta lacunas na LC 224 e traz um mapa do caminho para se tentar melhorar a gestão desses benefícios. Segundo o documento, liderado pelo ex-secretário de política econômica e coordenador do observatório de política fiscal, Manoel Pires, o processo passa pela necessidade de se apresentar uma definição abrangente do que é um gasto tributário e uma metodologia padronizada para estimar seus custos, incluindo os benefícios concedidos por estados e municípios, um dos pontos em que a legislação deixa certa dubiedade.

Pires e os pesquisadores Paolo de Renzio, Natalia Rodrigues e Giosvaldo Teixeira Jr apontam três frentes prioritárias para consolidar os avanços da nova legislação: aprofundar a transparência, melhorar a coordenação da gestão dos benefícios e institucionalizar processos permanentes de avaliação.

Segundo o “policy paper”, um dos problemas dos gastos tributários no Brasil já ocorre na origem desses benefícios, muitos criados sem um alinhamento com estratégias e objetivos de longo prazo para o país ou nas administrações regionais.

“Além disso, boa parte dos gastos tributários são concedidos sem prazo de vigência, nem orientações claras para o seu acompanhamento. Um dos pontos críticos é a ausência de definição de um órgão gestor da política, responsável por estabelecer seus objetivos, indicadores de desempenho, e as modalidades de monitoramento e avaliação”, destacam os autores, que também sugerem a elaboração de relatórios periódicos para verificar o cumprimento do teto de 2% do Produto Interno Bruto (PIB) estabelecido pela nova legislação.

O estudo propõe ainda a definição de órgãos responsáveis pelo acompanhamento de cada política de incentivo tributário e a criação de instâncias de coordenação capazes de integrar monitoramento, avaliação e discussão orçamentária. E defendem que se torne obrigatória a manifestação técnica do Ministério da Fazenda — ou de órgãos equivalentes nos estados — antes da criação ou renovação de benefícios tributários.

Embora a União conte com o Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP), o texto observa que as avaliações raramente ocorrem. “Quando são feitas, nem sempre são divulgadas; e que os resultados disponíveis, em geral, são negativos. Há de se mencionar que a avaliação é um processo custoso e demorado, que exige qualidade de informação e equipe técnica especializada”, salientam.

Outro problema é o fato de uma parcela relevante dos benefícios ser constitucional ou com prazo de vigência indeterminado, o que torna a avaliação sem efeito prático. A LC 224, aliás, deixou isso bem claro, ao circunscrever seu escopo aos benefícios de natureza infraconstitucional.

Os pesquisadores também apontam a necessidade de maior integração entre gastos tributários e orçamento público, com a comparação entre incentivos fiscais e programas equivalentes financiados por despesas diretas.

Além da adoção de metodologias comuns para mensuração de resultados, sugerem a definição de cronogramas permanentes de revisão e a inclusão de todos os benefícios sem prazo de vigência determinado nos processos de avaliação, considerada uma das principais lacunas da nova lei. E defendem a celebração de convênios e colaborações entre órgãos públicos (incluindo os Tribunais de Contas) e entidades fora do governo (institutos de pesquisa, universidades, etc.) para a realização das avaliações dessas renúncias, ampliando a capacidade de análise do aparato estatal.

Embora não seja um tema considerado muito empolgante para o debate eleitoral, a discussão e revisão dos benefícios tributários é uma estratégia importante para um futuro ajuste fiscal. A lógica é que, como os benefícios em grande medida são localizados, reduzi-los seria uma estratégia para melhorar o desempenho das contas públicas com menor sacrifício para a população.

Ainda assim, o que a história recente tem mostrado é que esse processo é muito mais difícil politicamente do que o enunciado sobre o tema sugere. Houve algum avanço com a Dirbi e a LC 224, especialmente a redução de 10% linear feita para este ano. Mas há muito o que avançar e o caminho passa por superar os poderosos lobbys setoriais.